国都则分成二十一个乡。其中六个安置工人和商人，叫“工商之乡”。另外十五个住士人，叫“士乡”。士乡五家为一轨，十轨为一里，四里为一连，十连为一乡。这十五个士乡，国君和两位上卿（国子、高子）各管五乡。他们的问责对象，是乡大夫。每乡一个，共十五个。
国君和国子、高子管理的十五个乡，都是士人之乡，所以每家要出一个人当兵。当兵在春秋，是士人的义务，也是士人的权利，甚至是他们的特权，堪称责无旁贷。因此士乡的行政建制，很容易就能变成军事编制：五家为轨，五个战士，这就是伍，伍长即轨长。十轨为一里，五十个战士，这就是小戎（战斗队），戎长（队长）即里有司。四里为一连，二百个战士，这就是卒，卒长即连长。十连为一乡，两千个战士，这就是旅，旅长即乡大夫。五乡一万个战士，这就是军。十五个乡三万战士，这就是三军。三军军长，就是国君、国子、高子。国君将中军，国子将上军，高子将下军。国君和两位上卿，既是十五个士乡的最高行政长官，也是来自这十五个乡之三军将士的最高军事长官。
看明白这张图，对军国一体和军政一体，应当会有更深刻和更直观的理解。中央集权的思想，在这里萌芽了。
这就叫“作内政而寄军令”，是管仲最重要的政策。按照这个军政一体的制度，卒伍一级的小部队在居民区内便可训练，军旅一级的大部队在城郊之外便可集结。何况管仲还规定，士人一旦划定居住范围，就不准迁徙。邻里之间，更必须守护相望，有福同享，有难同当。管仲认为，由此人与人相伴，家与家相依，打起仗来，就不但不会行伍错乱，而且能保证同仇敌忾。难怪管仲不无得意地对桓公说：君上以此精兵三万横行天下，请问哪个能够阻拦？ 注释标题 以上管仲的治国方略请参看《国语·齐语》。
显然，这是一种保甲制度，也是一种军国主义，是不折不扣的霸道。尤其是不准人民自由迁徙和变更职业，很明显是在侵犯人权。但桓公既然要成就霸业，当然只能讲霸道。人道也好，王道也罢，都只能束之高阁。至于如何发展经济，充实战备，开展外交，便都不过技术问题。
尊王与攘夷
解决技术性问题，管仲有的是办法。
没错，管仲确实是管理天才和治国高手。他的方案，差不多都是统筹兼顾的。比如春秋两季的狩猎，就既补充了给养，又训练了军队，岂非一举两得？
刑法的改革也如此。为了解决兵甲不足的问题，管仲制定了“兵器赎罪”的法律条款，价码是：重罪，一副犀牛皮盔甲，一柄戟；轻罪，一副普通牛皮盔甲，一柄戟；小罪，罚款；打官司，诉讼费为一束箭。 注释标题 请参看《国语·齐语》。
这可真是官民两利。以前，重罪要判死刑，轻罪要砍手脚，小罪要挨鞭子。现在，只要购买或打造兵器就可以赎罪，国家则充实了兵备，节省了军费。更何况，尽可能地减少杀人和动刑，还能博得仁慈和王道的美誉，岂非名利双收？
经济改革的要点，也在富国强兵。最重要的措施，是由国家统治经济。比方说，改革税制，免除关税，促进经济发展；加强盐铁管理，实行盐铁专营，增加国库收入；铸造统一钱币，对市场和物价进行宏观调控。当然，管仲也毫不客气地宣布国家对矿山、森林、湖泊、海洋的垄断。但，他并不主张创办国营盐场或国营铁厂。他的政策是国有民营。生产和销售是民间的事，国家的权力和职能是垄断资源，控制价格，甚至为了控制价格而控制产量。 注释标题 请参看吴晓波《浩荡两千年》。
也许，唯独一个行业有“国企”，这就是色情业。有学者认为，管仲很可能是“国营妓院”的创始人。齐国的妓院叫“女闾”，分为七个门市部，每个门市部妓女百人。开设的时间，据说比古希腊的梭伦还早了五十年。不过，梭伦的目的，主要是解决性需求和减少性犯罪；管仲的目的，则可能是增加国库收入，笼络天下人才，甚至招待各国使节。总之，此例一开，诸侯纷纷仿效。难怪燕太子丹能“美女恣荆轲所欲”了，没准他自己就是“妈妈桑”。 注释标题 齐桓公设女闾一事，见《战国策·东周策》，亦请参看刘达临《中国古代性文化》。
①齐大刀；②燕刀；③秦圜钱；④楚铜贝；⑤韩布币；⑥赵布币；⑦魏布币
当然，国际关系并不能靠妓女来摆平。管仲的策略，是“以恩惠换拥戴，以土地换和平”。具体地说，就是将过去齐国侵占的城邑归还各国，再加上频繁的请客送礼。据说，这样做的效果是“四邻大亲”。 注释标题 请参看《国语·齐语》。
管仲认为，有了经济、军事和外交的条件，齐国就可以出兵了。枪杆子里面出政权，也出威望。做江湖老大，当国际警察，不出兵是不行的。不教训几个调皮捣蛋的家伙，也是不行的。攻打的对象，当然首先是弱国。如果那邦国既弱小又不听话，更好。但公开的说法，则是“择天下之甚淫乱者而先征之”。这样的罪名，当然并不难找。 注释标题 见《国语·齐语》。
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